【要害词】万家寨引黄工程；运营；汾河流域；水资源治理；体制

中图分类号：TV213.4（225） 文献标识码：C 文章编号：1000-0860（2002）08-0029-03

1 引 言

2001年7月23日，山西省省委书记田成平视察万家寨引黄工程后，对引黄工程的运营和汾河流域的水资源治理机制做了重要指示，即“要以引黄工程向太原供水为契机，建立水资源统一治理的新机制”.11月24日，在引黄工程胜利实现总干线、南干线各泵站首台机组试通水之际，田书记再次亲临引黄工地，又一次提到汾河流域水资源统一治理工作的重要性，要求我们不仅要把引黄工程建设好，同样也要把引黄水及沿线流域水资源治理好，服务于经济建设，造福于山西人民.

田书记这一流域水资源统一治理的思想，站在全省经济可持续发展的高度，立足汾河流域和引黄工程的实际，提出了建立引黄工程与汾河流域水资源治理相结合的工程运营治理机制的基本原则和指导思想.这一思想同时也体现了国际水资源综合统一治理的趋势和国内流域水资源治理体制改革的方向.将引黄工程的运营治理与汾河流域的水资源治理相统一，并紧密结合起来，建立布满生气与活力的流域水资源治理新机制，既是解决引黄运行和还贷问题的必然选择，也是从根本上解决汾河流域及太原供水区缺水问题，实现流域水资源可持续利用、保障流域经济可持续发展的战略需要.

2 建立引黄工程运营与汾河流域水资源治理相结合新机制的必要性

2.1 新机制是解决汾河流域水资源供需矛盾，改善生态环境，实现水资源可持续利用的前提和保证

近年来，汾河流域水资源供需矛盾日益尖锐，不断扩大的供水范围和持续增长的水需求，使其承担的供水任务已超过流域自身水资源的承载能力，地区间供水矛盾加剧.随着国民经济发展和人口的增长，汾河流域需水量将不断增加，供需差额将继续扩大.汾河流域水资源供需矛盾不仅表现为量的匮乏，而且还表现为因严重的水污染而造成的水质恶化，其纳污量已超过流域自身水环境承载能力.

建国50年来，汾河流域水资源开发利用得到了很大提高，但在相当长的时期内，水资源开发利用主要着眼于为经济发展服务，在一定程度上忽略和挤占了流域生态需水、输沙用水和水环境需水，流域生态环境遭到破坏.

在引黄工程运营与汾河流域水资源治理相结合的新机制背景下，引黄工程除向太原供水区供水外，还可根据全省经济发展情况，适时考虑向流域内水资源供需矛盾突出的地区供水，并适当增加流域内的生态用水，建立满足流域内人民生产生活基本需求和环境要求的水资源储备制度，增加流域内的水资源储备量，保护流域的生态系统.

2.2 新机制是充分发挥引黄工程作用的前提和保证

按既定目标引黄工程将于2002年底正式通水到太原，汾河流域原有地表水、地下水与引黄水将融为不可分割的整体.但从汾河流域现行治理条块分割，各供水机构分属省、市不同部门的治理体制来看，引黄水到达太原市用户整个线路的治理被人为分割成数段，失去完整性，不同机构职能交叉重叠，不同单位之间存在利益矛盾，并且地表水和地下水的价格差别较大，地表水和地下水的成本与引黄水的成本相差惊人.

只有建立引黄工程运营与汾河流域水资源治理相结合的新机制，才能改变上述不利于引黄工程良性运营及流域水资源合理有效配置的局面，并且能够利用工程水资源优势进行资源的多目标开发利用，开展多种经营，以综合经营养水，这样不仅确保了调水工程的正常运行，按期偿还工程投资，还能实现工程自身的滚动发展，建立以工程为核心的区域经济发展的良性循环系统.

2.3 新机制是提高全流域供水保证率，充分发挥引黄工程调度优势的前提和保证

引黄一期工程通过汾河送水到太原，将形成每年3.2亿m3的供水能力，供水量相当于2条汾河的水量.工程最终设计规模是向汾河流域及太原供水区形成每年6.4亿m3的供水能力，供水量相当于4条汾河的水量.在引黄工程通水后，引黄水将是汾河流域的主导水量.

与此同时，引黄工程拥有先进的全线自动化调度系统，将这一系统适当加以扩充，就可以对汾河流域水资源进行统一调度.引黄工程全线自动化控制系统对全线近500km范围内的设备、设施实行自动化监测和控制，把沿线各水工建筑物作为一个整体通过计算机控制，并运用现代通信手段和网络技术对全线运行状况进行遥测、遥控、遥调、自动数据采集、自动化安全分析、事故自动处理，实现全系统流量平衡自动控制，保证全系统稳定可靠运行和经济调度最优化.

只有将引黄水和汾河流域的水资源统筹考虑，以引黄工程的治理单位为主体组建流域水资源的统一治理机构，才能充分发挥引黄工程全线自动化调度系统的优势，实现全流域水资源的合理有效配置和优化调度.

2.4 新机制是汾河流域及太原供水区建立科学合理的水价体系，限制地下水超采并解决环境地质恶化问题的前提和保证

引黄工程通水以后，汾河流域将主要面临引黄工程设计规模大、供水成本高和太原市需水规模小、超采地下水成本低的矛盾.由于超采地下水与引黄水成本差异巨大，用水户在引黄工程通水后，从自身短期经济利益出发，不愿用引黄水是必然的.假如不通过新机制来制定合理的水价、合理配置各类水资源，超采地下水将得不到有效遏制，汾河流域水环境及因超采地下水引发的一系列环境地质问题将进一步恶化.

建立引黄工程运营与汾河流域水资源治理相结合的新机制，有利于在全流域及供水区制定合理的水价政策，用流域内供水成本低的其他水资源来平衡引水工程水价，因为引水工程投资巨大，供水成本高于流域内其他供水的成本，引水工程的水价应由流域内直接受益者和间接受益者共同分担.对由于使用地下水或其他地表水这一国家资源供水获得高于供水企业平均利润的部分，以水资源费的形式提取，使得企业使用不同供水的成本基本相当，从而限制地下水的超采，改善供水区环境地质问题，实现供水工程自身的财务平衡.

2.5 统一治理流域内各供水机构，是21世纪水资源治理的发展方向

多年来，我国水资源治理采取了一种多部门参与、多层次治理的体制.尽管水利部门负责掌管水资源产权和执行水法等工作，但水质污染控制、地下水开采、内河航运、城市供水等水务治理还是分属环保、地质矿产、交通、城建等其他部门.各个部门基本上按行政级别和区域划分治理层次和范围，形成了水资源治理部门、地区分割的局面.在这样的体制环境下，水资源流域间、区域间缺乏科学合理的调配机制，水资源的配置、利用效率低，又难以有效缓解缺水地区突出的水供求矛盾，使水资源紧缺与浪费并存.

在流域水平上建立统一的流域治理机构对水资源与水环境一体化治理是21世纪流域水资源治理的发展方向.这主要基于以下几个方面的原因：（1）统一治理体现了权责一致原则，有利于克服因分割治理造成的政出多门、推诿扯皮、办事效率低下的弊端；（2）实行城乡统一治理可以从整体上统筹把握城乡区域内的水资源问题，使城乡之间在水资源开发、利用和保护方面形成互补、互助的功能结构，彼此协调发展；（3）有利于优化配置水资源，提高城乡供水保证率；（4）有利于充分发挥各类供水工程的综合效益，提高用水效率；（5）有利于按社会主义市场经济规律，建立科学的水价体系.

在流域水平上建立统一的流域治理机构，在发达国家和发展中国家都有成功的经验.例如英国政府根据1963、1973和1989年《水（资源）法》几次调整流域治理，最后在英格兰和威尔士划分出10个流域水务局，综合治理流域内的供水、排水、污染控制、渔业、防洪与水土保持、水体娱乐等问题，被称为英国水治理的“现代革命”.

3 汾河流域水资源治理新机制

3.1 框架性设想

对于汾河这条无论从治理机制上还是从水资源供求上矛盾都比较突出的河流，借助引黄客水重新焕发生气是希望所在.抓住引黄工程向太原送水的契机，立即着手进行流域内各供水机构的整合，建立汾河流域水资源治理新机制，是事关引黄工程能否尽快投入正常运营及以汾河流域来带动区域经济带实现经济腾飞的要害所在.

汾河流域水资源治理新机制的建立，可以按照世界银行流域综合治理的思路，参照新疆塔里木河流域水资源的治理体制，由省政府建立一个权威的汾河流域水资源治理委员会，代表省政府负责协调解决汾河流域的统一规划、治理、开发、保护、防洪等重大问题，对流域水资源进行统一监督治理；下设流域水务局，作为委员会的执行机构，具体实施委员会的决策，负责流域水资源开发、利用、保护、治理的具体工作.汾河流域水务局应定位于直属省政府的、具有行政职能的正厅级事业单位，由省政府授权行使汾河流域的水行政主管职责，它既是权力机构，又是执行机构，对流域水资源治理委员会负责，同时受省水利厅的业务指导.

3.2 保障体系

从山西省和汾河流域的实际情况出发，水务局的设立和运作需要一个健全的保障体系，这个体系应包括法律法规系统、政策系统、经济方面的支持、非凡行政职能的赋予、组织保障、技术措施和政府协调等.该保障体系在水务局成立之前就应形成框架，并在实际运作中不断加以充实和完善.

3.2.1 法规保障

建立汾河流域水资源治理新机制没有现成的法规可循，必须通过地方立法明确汾河流域水资源治理委员会及其下属水务局的法律地位，赋予流域水务局相应的行政执法地位，将水务局的职责及其与其他部门的责、权、利关系用法规的形式固化.

3.2.2 行政保障

水务局需要省政府授予相应的水行政治理职能和治理权，主要包括：（l）专项法规的立法参与权；（2）水资源统一调度治理权；（3）水行政执法权.

3.2.3 经济保障

设立汾河流域经济与资源滚动开发基金（暂定名），用于平衡水价、还本付息、弥补引黄一期工程资金缺口、投资引黄二期工程、流域水资源的开发和利用及保护，同时积极开展多种形式的综合经营，确保国有资产保值和增值.该基金来源为：（l）万家寨水利枢纽发电收益；（2）水资源补偿费；（3）各类低息及优惠贷款；（4）综合开发收益，包括沿黄河梯级开发以及汾河流域的其他水利水电收益；（5）以合法融资方式筹集的资金.

3.2.4 政策保障

首先在水源治理方面为了实现水资源的优化配置，保护水环境，同时充分发挥引黄工程的作用，既需要设计合理的水价政策，用经济手段配置水资源；同时必须对水资源进行统一规划、科学调控、严格治理，通过必要的行政手段逐步压缩地下水的超采.可以通过设立禁采区和限采区，严格按照已由水行政主管部门批准的调控规划，调整、削减、关闭超采区内的自备水源工程，将地下水开采限制在符合环境要求的限度之内.

其次，制定汾河流域水务局与太原市水务局科学的用水制度.制定科学合理的用水制度，有利于理顺汾河流域治理和太原市区域治理的关系，促进协调发展.核心是在省政府协调下，签订好汾河流域水务局与太原市水务局之间的供水合同，确定较为合理的结算水价和用水定额，合理分担引黄水到用户的供水成本，并能保证按时结算和根据经济发展和市场变化及时进行调整.

作者简介：孟 杰，女，工程师.

作者单位：山西省万家寨引黄工程治理局